《中华人民共和国行政许可法》解读

　　一、行政许可法的立法宗旨 

　　《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）于2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，自2004年7月1日起施行，根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》修正。《行政许可法》是继《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》后又一部规范政府行为的重要法律。它的出台和实施从体制上对政府机关和老百姓的关系产生了广泛影响,给行政机关转变政府职能带来了革命性变化。《行政许可法》的立法宗旨是通过规范行政许可的设定和实施，在维护公民、法人或者其他组织的合法权益与保障行政机关依法行使职权两方面寻找最佳结合点。 

　　二、《行政许可法》的内容解读 

　　（一）《行政许可法》的调整范围 

　　按照《行政许可法》规定，本法所要规范的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用《行政许可法》。 

　　对适用《行政许可法》的行政许可，《行政许可法》针对行政许可在设定和实施方面存在的突出问题，从行政许可设定权、设定行政许可的事项以及实施行政许可的机关、程序、费用、监督、责任等方面作了明确、具体的规定。 

　　（二）行政许可的设定权 

　　行政许可是一项重要的行政权力。设定行政许可属于立法行为，应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求，做到相对集中。从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可，国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的，有关行政许可实施机关、条件、程序和期限的规定应当明确、具体。总的来说，只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可，地方性法规和地方政府规章可以依据法定条件设定行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此，针对目前设定行政许可比较混乱的问题，行政许可法按照合法的原则，对行政许可设定权从严作了规定： 

　　一是，法律可以对《行政许可法》规定的可以设定行政许可的各类事项设定行政许可。《行政许可法》规定可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可。需要全国统一制度和中央统一管理的事项，只能由法律、行政法规设定行政许可。 

　　二是，除只能由法律、行政法规设定行政许可的事项外，依法可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规、国务院有普遍约束力的决定的，地方性法规、地方政府规章可以设定行政许可。 

　　三是，法律、法规、地方政府规章之间，法律设定行政许可的，行政法规、国务院有普遍约束力的决定、地方性法规、地方政府规章不得与之相抵触；行政法规、国务院有普遍约束力的决定设定行政许可的，地方性法规、地方政府规章不得与之相抵触；地方性法规设定行政许可的，地方政府规章不得与之相抵触。 

　　四是，除法律、行政法规、国务院有普遍约束力的决定、地方性法规、地方政府规章外，国务院部门规章以及依法不享有规章制定权的地方人民政府和其他机关制定的规范性文件不得设定行政许可。 

　　（三）行政许可的分类 

　　现行法律、法规规定的行政许可包括审批、审核、批准、认可、同意、登记等不同形式。为了对行政许可加以规范，强化对实施行政许可的监督，《行政许可法》借鉴国外通行做法，根据性质、功能、适用事项的不同，将行政许可分为以下五类： 

　　一是普通许可。普通许可是由行政机关确认公民、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件。它是运用最广泛的一种行政许可，适用于直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项。普通许可的功能主要是防止危险、保障安全，一般没有数量控制。 

　　二是特许。特许是由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利，主要适用于有限自然资源的开发利用、公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。海域使用许可、无线电频率许可是典型的特许。特许的功能主要是分配稀缺资源，一般有数量控制。 

　　三是认可。认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质。认可的主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉，没有数量限制。 

　　四是核准。核准是由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范的判断、确定，主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备设施的设计、建造、安装和使用，直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。核准的功能也是为了防止危险、保障安全，没有数量控制。 

　　五是登记。登记是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。登记的功能主要是确立申请人的市场主体资格，没有数量控制。 

　　（四）行政许可程序 

　　行政许可程序是规范行政许可行为，防止滥用权力、保证正确行使权力的重要环节，需要作出具体规定。 

　　按照效能与便民的原则，《行政许可法》从行政机关和老百姓两个方面对实施行政许可的一般程序作了规定：（1）省级人民政府经国务院批准，可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中。（2）一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当“一个窗口”对外。（3）依法需要几个部门几道许可的，可以由一个部门牵头征求其他有关部门意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理，尽量减少“多头审批”。（4）行政机关应当将有关行政许可事项的规定在办公场所公示。（5）作出行政许可决定前，行政机关应当听取意见；不予行政许可的，要说明理由。 

　　《行政许可法》规定行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出；除法定情形外，也可以委托代理人提出；行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定，不能当场决定的，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。